War and Peace Blog

Blog post #13, 19 september 2023

Ontluisterende conclusies

Begin september publiceerde de directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie (IOB), de evaluatiedienst van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, een kritisch rapport over de Nederlandse inspanningen om vrede en stabiliteit te bevorderen, via een combinatie van militaire inzet, diplomatie en ontwikkelingshulp, in de periode 2015-2022. Op basis van onderzoek in de drie instabiele landen waaraan Nederland in die periode het meeste geld had besteed, namelijk Afghanistan, Mali en Zuid-Soedan, trok de evaluatie enkele ontluisterende conclusies.

De belangrijkste: de Nederlandse inzet leverde op lokaal niveau hier en daar weliswaar wat resultaten op, maar was in niet in staat om de vicieuze cirkel van geweld, armoede en slecht bestuur te doorbreken. Vergelijken we de toestand waarin de drie onderzochte landen in 2015 verkeerden met die van nu, dan valt inderdaad op dat die er bepaald niet beter op is geworden. Doordat de veiligheid niet groter werd, konden zelfs de beperkte resultaten op lokaal niveau – denk bijvoorbeeld aan een tot stand gebrachte dialoog tussen stamleiders of een verbeterde toegang van burgers tot rechtspraak – op de langere termijn niet altijd worden bestendigd, laat staan dat ze ‘optelden’ tot een verbetering op nationaal niveau.

Een tweede belangrijke conclusie was dat Nederland zich in deze landen onrealistische doelstellingen had gesteld. Die kwamen neer op het opbouwen van stabiele en legitieme overheden (die conflicten in goede banen zouden leiden, de rechtsorde garanderen, en de welvaart van burgers bevorderen) en van een sterk maatschappelijk middenveld (dat die overheden waar nodig tot de orde zou kunnen roepen). Ambitieus. Ook had men de neiging om in tussenrapportages een te rooskleurig beeld te schetsen. De onderzoekers riepen op tot een beter begrip van de lokale context en tot meer realisme en bescheidenheid over de maakbaarheid van instabiele landen.

Tijdens een door de evaluatiedienst georganiseerde discussiemiddag over deze bevindingen, eerder deze maand, mocht ik mijn licht op de problematiek laten schijnen. Mij werd gevraagd om te reflecteren op twee vragen: (1) Wat is er nodig om de politieke wensen en praktische haalbaarheid van interventies in conflictgebieden beter op elkaar aan te laten sluiten? En (2) over de schotten van bestaande beleidsterreinen en prioriteiten heen, welke aanpak is de juiste en wat moet er anders? In de rest van deze post mijn antwoord op deze vragen. Ik houd het relatief kort; over elk punt is veel meer te zeggen, maar dat is voor een andere keer.

Beperkte maakbaarheid

Hoewel niet per se iets mis is met de gestelde doelstellingen voor fragiele regio’s, is er te weinig aandacht voor hoe deze kunnen worden bewerkstelligd, welke rol externe interventies daarin kunnen spelen, en daarbinnen de rol van Nederland. Nederland hanteert in haar beleid als centraal idee het sociale contract waarin alle interventies – maatschappelijk middenveld, lokale en nationale overheid – samen komen. Een mooi concept: vraag maar aan Pieter Omtzigt. Alleen is een sociaal contract iets dat van binnenuit, van onderop, moet ontstaan. (Verderop meer daarover.)

De evaluatie laat dan ook zien dat staatsvorming en democratisering maar in zeer beperkte mate van buitenaf laten sturen. Dit is geen nieuw inzicht – ik schreef er twintig jaar geleden al mijn scriptie over – en het is in wetenschappelijke literatuur over wat de ‘liberale vrede’ wordt genoemd ook min of meer een geaccepteerde waarheid. (Even een paar catchwords uit die literatuur: westerse blauwdruk, top-down, neokoloniaal.) Ook in eerdere IOB-evaluaties kwam het punt van beperkte maakbaarheid al boven. Wat daar nog bij komt is de opkomst van andere machten (China, Rusland) die instabiele staten alternatieve ontwikkelingsmodellen voorhouden, waardoor het westerse democratische model nog verder verzwakt raakt.

Politieke grabbelton

Dit maakt dat de bevindingen van de evaluatie mij niet verrasten. De vraag is voor mij vooral: waarom blijft Nederland zich toch dit soort grote, onhaalbare doelen stellen? Het antwoord heeft vermoedelijk veel met politiek te maken. Om militaire missies en ontwikkelingshulp door de Tweede Kamer te krijgen, worden beleidsstukken en brieven aan het parlement geschreven met politieke prioriteiten in het achterhoofd. Hierdoor lezen zulke documenten soms als een politieke grabbelton, met voor elke partij wat wils. Voor de linkse partijen schrijft men: we gaan mensenrechten en ‘human security’ bevorderen. Voor de rechtse partijen: we gaan terroristen bestrijden en migranten tegenhouden. Begrijpelijk, maar dit is een heel ander uitgangspunt dan de lokale realiteit in conflictgebieden. Het verkopen van beleid en het formuleren ervan lopen dus door elkaar. Dit komt niet ten goede aan de ontwikkeling van samenhangend, goed doordacht en realistisch beleid.

Wat hieraan te doen? In alle bescheidenheid gaf ik vijf suggesties:

1. Neem de Tweede Kamer veel meer mee in de dilemma’s, wees transparant en vertel een eerlijk verhaal over de realiteit in instabiele landen en over de beperkte invloed die Nederland heeft op ontwikkelingen in aldaar. Dit is uiteindelijk in ieders belang, want het voorkomt een harde afrekening achteraf op beperkte resultaten.
2. Stel bescheidener doelen. Het mooie daaraan is dat het de ogen opent voor wat allemaal wél wordt bereikt, met name op lokaal niveau. Want dat laat de evaluatie ook zien: dat er wel degelijk kleinschalige bijdragen zijn geleverd aan stabiliteit, aan veiligheid, en aan toegang tot rechtspraak, onderwijs, zorg en infrastructuur. Dat dit dan ook zou moeten leiden tot een beter sociaal contract en goed bestuur is erg ambitieus. Zeker aangezien de investeringen in deze zaken relatief klein zijn (ergens in rapport beschreven als “drop in the ocean”).
3. Denk na over wat een niche zou kunnen zijn voor Nederland op dit thema. We zijn een kleine speler en kunnen niet alles doen. Waar is Nederland goed in en hoe kan een slimme arbeidsverdeling met andere landen, te beginnen met de EU, eruit zien?
4. Erken de tegenstellingen in het beleid en de belangenafwegingen die nodig zijn, met name tussen het bevorderen van de veiligheid van Nederland en van burgers in conflictgebieden. Het eerste noopt vaak tot top-down benaderingen gericht op het versterken van overheden en legers ter plaatse, ook als die het niet nauw nemen met de mensenrechten en in de ogen van hun bevolking weinig legitimiteit genieten. Dit type interventies kan de grieven onder de bevolking echter juist versterken en daarmee bijdragen aan de voedingsboden voor geweld en extremisme. Het is dus geen win-win situatie. Tenminste, niet op de korte termijn. Op de langere termijn is een benadering die zich richt op de grondoorzaken van instabiliteit ook in ons belang. In dit kader stond in het evaluatierapport een interessante bevinding uit Mali, waar Nederland zich in de relatie tot andere donoren, die zich vooral op harde veiligheid en terrorismebestrijding richtten, had ingezet voor meer aandacht voor mensenrechten, hetgeen tot een betere documentatie daarvan had geleid. Dit zou wel eens het soort niche kunnen zijn waarover ik het zo-even had. Wel zijn dit zaken die een lange adem vergen, terwijl onze democratische electorale politiek helaas vaak aanzet tot korte-termijndenken.
5. Het feit dat vergelijkbare conclusies al jaren gepresenteerd worden noopt tenslotte tot nadenken over het lerend vermogen van Buitenlandse Zaken, niet alleen op tactisch niveau (‘are we doing this thing right?’) maar vooral ook op strategisch niveau (‘are we doing the right thing?’). Strategisch leren vereist moed, openheid en een bereidheid om risico’s te nemen en fouten toe te geven. Dit geldt ook in de relatie met implementerende partners, zoals ngo’s. Zij zouden meer ruimte moeten krijgen om te experimenteren, zich aan omstandigheden aan te passen, en vooral: om lokale actoren leidend te laten zijn in de ontwikkeling van interventies. (Daarover verderop meer.) Daarnaast zou de link naar de wetenschap moeten worden versterkt door niet alleen beleidsgerichte onderzoekers maar juist ook de meer kritische wetenschappers om input te vragen. Maar deze aanbeveling verbaast uit mijn pen vermoedelijk niet.

Diplomatie, Development, Dekolonisatie

Dan de tweede vraag: welke aanpak is de juiste en wat moet er anders? Zoals gezegd zou men vaker genoegen moeten nemen met beperkte resultaten op lokaal niveau. Een ‘trickle up’ daarvan gebeurt niet automatisch. Maar lokale vooruitgang is op zich waardevol en kan op de langere termijn wellicht toch bijdragen aan verandering van onderop. Toch is dat niet het hele verhaal, want verbeteringen op macro-niveau zijn wel nodig om te zorgen dat successen op micro-niveau blijvend zijn. Beperkte duurzaamheid van resultaten is immers ook een terugkerende bevinding. Wat kan aan deze macro-context worden gedaan? Het omvormen van instabiele gebieden tot democratieën naar westers voorbeeld is geen haalbare kaart. Maar wat dan wel?

1. In de laatste decennia is veel aandacht uitgegaan naar staatsopbouw als manier om instabiliteit tegen te gaan. Hierdoor is het belang van politieke onderhandelingen en dialoog, zaken die vroeger centraal stonden bij vredesinterventies, een beetje ondergesneeuwd geraakt. De rol van diplomatie is vaak beperkt tot het ondersteunen van militaire inzet of van ontwikkelingsprojecten. (Om de Nederlandse beleidsterminologie te gebruiken: in de 3D-benadering komt de D van Diplomacy minder goed uit de verf dan die van Development en Defense.) Echter, staatsinstellingen moeten gebaseerd zijn op een gedeeld idee van hoe die eruit moeten zien en dit betekent dat alle partijen, ook extremisten, hierbij betrokken moeten worden. In Afghanistan werd deze les – namelijk, dat men met de Taliban aan tafel moest – pas veel te laat geleerd. Zou Nederland, net als Noorwegen doet, zich vaker als bemiddelaar kunnen opwerpen? Volgens de evaluatie wist Nederland soms bij te dragen aan conflictbemiddeling op lokaal niveau, al waren de resultaten niet altijd blijvend.
2. Er is te weinig aandacht voor de grondoorzaken van instabiliteit en met name voor de rol van sociaal-economische ontwikkeling in het tegengaan daarvan. In het rapport staat: “The overall policy objective was to help address the root causes of violent conflict, terrorism, irregular migration and poverty. However, the various policy documents did not clearly define what these root causes actually were or how causes and consequences were linked.” Wat we, heel in het kort, weten uit onderzoek naar de beweegredenen van gewelddadige actoren – inclusief ‘extremisten’ – is dat die meestal te maken hebben met een gebrek aan sociaal-economische kansen en met politieke uitsluiting en onrechtvaardigheid. Wat we ook weten is dat economische ontwikkeling een voorwaarde is voor succesvolle staatsvorming. Om met Bill Clinton te spreken: “It’s the economy, stupid”. Zo is lokale bedrijvigheid van belang, om drie redenen. Ten eerste, omdat dit de middenklasse versterkt, welke historisch gezien een belangrijke rol speelt in democratisering. Ten tweede, omdat de overheid daarover belasting kan heffen, wat ook een democratiserende werking heeft, omdat burgers dan inspraak zullen eisen in hoe hun belastinggeld wordt besteed. Zoals men riep tijdens Amerikaanse revolutie: ‘no taxation without representation’. Ziehier het sociale contract, dat op deze manier ‘organisch’ tot stand komt. (In tegenstelling hiertoe leidt een afhankelijkheid van grondstoffen, maar ook van ontwikkelingshulp, tot wat we een renteniersstaat noemen. De overheid monopoliseert deze inkomsten en is niet afhankelijk van de bevolking. Voor burgers is het zaak om goede politieke connecties te hebben. Een dergelijk economisch systeem brengt dan ook cliëntelisme en corruptie met zich mee.) Ten derde, omdat dit de overheid een reden geeft om te investeren in onderwijs, gezondheidszorg, infrastructuur, zaken die immers bijdragen aan lokale bedrijvigheid. Nederland heeft veel activiteiten ondernomen om lokale bedrijvigheid te bevorderen, maar de investeringen hierin zijn nog bescheiden. Het is ook een kwestie van lange adem. En er is een beperkende factor, die veel meer aandacht verdient: oneerlijke internationale handel. (Zie daarover mijn eerdere schrijfsels in dit blog over de neokoloniale kanten van ontwikkelingshulp en de pogingen deze te dekoloniseren, welke meteen een bruggetje opleveren naar het laatste punt:)
3. Tot slot is het nodig om na te denken over hoe lokale actoren en processen, dus in de landen waar het over gaat, écht leidend kunnen worden. Nederland heeft zich hier al langer aan gecommitteerd onder de noemer ‘localisation’, maar de praktijk is weerbarstig, wat veel te maken heeft met hoe hulpsystemen in elkaar zitten. Ook de noodzaak om verantwoording af te leggen aan de belastingbetaler over de besteding van hulpgelden maakt het ingewikkeld. Niettemin is een verdere ‘dekolonisatie’ van hulp dringend nodig. Uiteindelijk is het vooral een kwestie van doen. Zoals ik eerder in dit blog schreef, is daarvoor vertrouwen nodig in lokale actoren, flexibiliteit, en een bereidheid tot het nemen van risico. Wie durft?

Uit het debat bleek dat deze punten op veel instemming konden rekenen. Laten we hopen dat de discussie eraan bijdraagt dat toekomstige evaluaties niet opnieuw met dezelfde bevindingen komen.

Wat vindt u? Schrijf het hieronder!